（１）はじめに
8月25日付の『読売新聞』(朝刊)に「入管に強制収容 長期化 治安対策 『仮放免』厳しく」と題された記事が掲載されました。おもに法務省幹部に取材した記事であり、収容長期化問題について、入管当局がどのように世論に印象づけたいのかをみるうえで参考になる記事です。
この読売の記事には、つぎのように法務省幹部の発言が紹介されています。
法務省幹部の一人は「国は長期収容を望んでおらず、本人が帰国に応じれば問題は解決する」とする一方、「帰国を拒んだ場合は、治安への影響から安易に仮放免を認めるわけにはいかず、長期化に対する改善策は見当たらないのが現状だ」と話している。
この法務省幹部の発言は、一応は長期収容を「問題」であると認めたものではあります（注１）。しかし、その収容長期化の責任については、この法務省幹部は被収容者側に転嫁しています。収容が長期化するのは、国も望んでおらず、本人が帰らないせいである、と。
もう１点、法務省幹部の発言のなかで注目すべきなのは、「治安の影響」のために仮放免できないのだとしていることです。読売の記事は、冒頭でつぎのようにも書いています。
不法滞在などで入国管理局の収容施設に強制収容される外国人の収容期間が長期化している。背景には、収容者が施設外で生活できる「仮放免」制度を法務省が厳格に運用していることがある。先の見えない生活に絶望した自殺者も出ているが、治安への懸念もあり、解決策はみいだせていない。
読売記事によれば、「治安への懸念」のために入管は仮放免を抑制しており、そのことが収容長期化の背景にあるのだといいます。しかし、これは認識として正しいものなのでしょうか。また、かりにそれが事実なのだとしても、「治安への懸念」を理由にして仮放免を抑制することには、重大な問題があるのではないでしょうか。こういったところを、今回この記事では考えていきたいと思います。
（２）送還の強化では収容長期化問題は解決できない
従来から、読売新聞は、入管問題について、法務省入国管理局の広報と言ってよいような記事をしばしば掲載してきました。入管制度や難民認定制度、あるいはその運用にかんする読売の報道は、入管官僚の意向をくみ取って無批判に紹介するものがほとんどです（注２）。したがって、読売の記事は、当局への批判的な視点をまるで欠いているという点で報道としては物足りないものですが、法務省入国管理局がどのように世論に働きかけてこれを誘導していきたいと考えているのかを研究・分析するうえで、なかなか有用なのです。
今回の読売の記事も、法務省幹部の意向にほぼそって書かれたものとみてよいでしょう。この読売記事は、収容長期化の要因として、つぎの４点をあげています。
- 本人が送還をこばむから。
- 母国の政府がパスポートの発給をこばむこともあるから。
- 難民認定申請をくりかえす被収容者が多いから。（難民申請者は手続きが終了するまで送還が停止される。）
- 仮放免者が犯罪にかかわるケースがあるため。
４については、のちほど検討します。
１～３は、入管にとって、仮放免しない（あるいは、仮放免できない）理由にはなりません。本人が送還に同意せず、かつ送還先の相手国政府が本人の同意なしでの旅券発給はしないということであれば、これは当分のあいだ入管にとって送還の見込みがないということです。難民申請している被収容者についても、同様です。送還できる見込みのたたないような人を、いたずらに長期間にわたって収容し続けることは、その被収容者に苦痛をあたえ、その心身の健康を破壊するということ以外のなんの効果も意味もないのです。
なお、難民認定申請をくりかえす被収容者が多いということについて、法務省は、それが送還業務をとどこおらせ、収容長期化をまねく要因になっているかのように言いますが、このような見方はあまりに表面的にすぎます。
よく知られているように、日本は他の難民条約加盟国とくらべて、その難民認定数・認定率とも、きわだって低く、人道上の配慮として在留を認められる難民申請者もきわめて少数です。難民の受け入れ・庇護についての現行のこうした消極的な運用が、帰国すれば危険にさらされるおそれのある被収容者にとって難民認定申請をくりかえさざるをえない状況をつくっているのだと言うべきです。法務省・入管当局が、在留を認めるべき人びとのうち、ごく一部にしか在留を認めておらず、その人たちの送還に固執しているということ。このことが、入管収容施設をいっぱいにして送還業務をどどこおらせ、また、収容の超長期化と言うべき現状をまねく大きな原因となっているのです。
ともかく、現に収容が長期にわたっている人が増え続けているという現状は、入管が送還の見込みの立たない人の収容継続に固執しているということを示しています。9月23日付で朝日新聞はつぎのように報じています（注３）。
１６年末に収容されていた１１３３人中、６カ月以上の「長期収容者」は３１３人（約２８％）だったが、１７年末は１３５１人中５７６人（約４３％）と人数、割合がともに増加。今年に入ってからも急増し、７月末時点で１３０９人中７０９人（約５４％）だった。収容が５年を超える人もいる。
入管は送還するために収容をおこなっているわけですから、ある人の収容が長期化しているということは、入管がそのかん、この被収容者を送還することができなかったということを意味します。送還の見込みのたたない人を長期にわたって収容し、拘束し続けることは、人権・人道の面で非常の問題がありますから、「仮放免」というかたちでこの人たちを出所させ、拘束を解くための制度があります。こうした収容長期化を回避する手段がありながら、法務省・入管当局がこれを十分に活用してこなかった結果、「長期収容者」の急増という現状をまねいているわけです。
従来、法務省は、仮放免を弾力的に活用することによって長期収容を回避するということを、国会答弁や報道発表でくりかえし表明してきましたし、それは日本政府が国際的に公約してきたことでもあります（注４）。法務省がこれまで表明してきたことからみても、収容長期化は法務省が解決すべき責任を負った問題なのです。「国は長期収容を望んでおらず、本人が帰国に応じれば問題は解決する」などと言って被収容者側に責任を転嫁してすむ問題ではありません。
読売の紹介する法務省幹部の発言を言葉どおりに受け取るならば、長期収容は問題であり、また一刻も早くこれを解消するように取り組むべきなのは、法務省にとっても異論のないところでしょう。同時に、送還によってこの長期収容問題を解決・解消できないこともあきらかです。とすれば、長期収容を回避するためには、仮放免を活用していくということは不可欠であるはずです。
（３）「治安対策」としての仮放免抑制？
では、「治安への影響から安易に仮放免を認めるわけにはいかず、長期化に対する改善策は見当たらない」という、冒頭にみた法務省幹部の説明について、検討してしていきましょう。
この説明は、あとでみるように、実際に法務省がおこなっている運用からみて、つじつまがあわないものです。収容が長期化している人のなかにはたしかに刑事事件の前歴・前科のある人もいます。しかし、そうした人たちだけではなく、刑事事件の前歴・前科のまったくない人びともまた、長期にわたり収容されているからです。入管が仮放免審査を厳しくしているのは、「治安への懸念」とは別の理由があってのことだと考えるほかありません。この点については、あとで述べます。
ここではさきに、「治安への懸念」を理由にして仮放免を抑制し、収容を長引かせることは正当化できるのかというところを、考えてみます。
まず、「治安への懸念」という言葉によって、具体的にどういった事態が想定されているのでしょうか。
「治安」という語には、つねに厄介なあいまいさがつきまといます。超過滞在（オーバーステイ）や入国するさいに正規の手続きをとらなかったといった行為は、入管法に違反するとはいえ、それ自体で被害者を発生させるわけではありません。被害者は存在しないけれども、ルールに違反しているということそのものが、法秩序をいくらかゆるがしているという点で、「治安」の悪化をまねいているのだと、極論すれば言えないこともないかもしれません。しかし、そうした意味での「治安への懸念」を理由にして、人間を6ヶ月以上、あるいは2年、3年ものあいだ収容して身体を拘束し続けることに、いくらなんでも正当性は認められないでしょう。
読売の記事では、「仮放免者による薬物や傷害などの事件も相次ぐ。中には殺人や強盗などの凶悪犯罪に関与したケースもあったという」と述べられています。この部分は、法務省幹部が読売の記者に語った内容とみてまちがいないでしょう。したがって、法務省が「治安への懸念」ということで想定しているのは、仮放免された人が犯罪をおかすおそれがあるということだと解釈できます。
とすると、法務省は、“長期収容は問題だが、仮放免された人が犯罪をおかすおそれがあるから”という理屈で、仮放免を抑制し収容を長期化させているということなります。この「犯罪をおかすおそれがある」という理由で拘束をつづけるのは、予防拘禁というべきであって不当です。仮放免者が犯罪をおかしたという事例があるからといって、その当人以外を拘束しつづけるのは、非正規滞在外国人や仮放免者をいわば「犯罪の温床」とみなすような差別主義的な思考を前提としており、けっして容認できません。
さらにこうした「治安対策」を理由として収容を継続するのは、入管法（出入国管理及び難民認定法）における「収容」の位置づけからも逸脱しています。
「入国警備官は、第三項本文の場合において、退去強制を受ける者を直ちに本邦外に送還することができないときは、送還可能のときまで、その者を入国者収容所、収容場その他法務大臣又はその委任を受けた主任審査官が指定する場所に収容することができる」
（「出入国管理及び難民認定法」第５２条第５項）
入管法における「収容」は、「送還可能のときまで」のいわゆる“身柄”の確保のために入管に権限として与えられたものにすぎません。入管法は、違反行為に対する懲罰や制裁の権限を入管に与えているわけではありません。この点をふまえると、5月29日の上川陽子法務大臣(当時)の記者会見での発言は非常に問題のあるものと言わざるをえません。以下の法務大臣発言は、収容における人権侵害問題について仮放免を積極的に認めることがその解決になると考えるかという記者質問に対してなされた回答です。
全国の入管収容施設に現に収容されている者は，在留資格を有しないなど法律上の在留要件を満たさず，あるいは刑法上の罪を犯したことにより，我が国での在留が好ましくないと判断された者であり，我が国から出身国に向けて速やかに送還することで収容を終わらせることが肝要であると考えています。
特に，昨年中に退去強制手続を受けた１万３千人余りのうち４７０名は，刑事罰を科された者であって，その放免は社会にとって決して好ましいものではなく，一刻も早い送還を期すべきであり，出身国政府とも交渉を行うなど，速やかな送還に努めているところです。
（法務省：法務大臣閣議後記者会見の概要－2018年5月29日）
問題なのは、上川氏が「刑事罰を科された者」について「その放免は社会にとって決して好ましいものではな」い、と述べている点です。刑事罰を科されたうえで入管に収容されているのは、すでに刑期を終えて刑務所などを出所した人です。「刑事罰を科された者」を「その放免は社会にとって決して好ましいものではな」いという理由で入管が拘束しつづけるのは、入管法上の収容の目的を完全に逸脱しており、収容権の濫用と言うべきです。
そもそも、「刑事罰を科された者」の放免が社会にとって好ましくないと言うのであれば、刑務所などの矯正施設は何のためにあり、刑務官や保護司らは何のために仕事をしているのでしょうか。さきの上川発言は、罪をおかした人たちの矯正や更生にむけての指導をおこない、その社会復帰を支援するという、法務省の監督のもと取り組まれている職務・事業の意義を、法務大臣がみずから否定したものと言えます。
入管は、仮放免をきわめて厳しく抑制しており、そのことが収容の超長期化という現状をまねいています。その仮放免の抑制が、「治安への懸念」を理由とするものなのだとすれば、それは、入管法の「収容」の目的から逸脱していることはもとより、罪を犯していない人、あるいは犯した罪についてすでに刑事罰を科された人を、いわば「予防拘禁」するということであって、けっして正当化できるものではありません。
（４）仮放免抑制のほんとうの目的はなにか？
「治安への懸念」を理由にして収容を長引かせることは正当化できない、ということを述べてきました。
では、入管が仮放免を現在きわめて厳しく抑制している理由は、実際のところ何なのでしょうか。最初にみたとおり、読売記事に登場する法務省幹部は、長期収容は国として望ましくないと考えているが、治安への影響から安易に仮放免を認めるわけにもいかないのだということを述べていました。しかし、仮放免についての実際の運用をみてみると、この法務省幹部の説明とどうもくいちがっているのです。
「治安対策」として仮放免を厳しくしているのだとすれば、犯罪歴のない人の収容に長期化傾向はみられないはずです。ところが、実際の各収容施設の運用をみると、そうはなっていないのです。
私たち仮放免者の会でも、多数の会員が再収容されており、その収容が長期化しています。以下では、刑事罰を受けたこともなければ、仮放免中にも刑事事件に関与しなかった会員が長期収容されている事例をいくつか紹介します。
「入管にとって長期収容の目的はなにか？」でくわしく述べたとおり、2015年9月に法務省入管局長から「退去強制令書により収容する者の仮放免措置に係る運用と動静監視について」と題する通達が出されました。この通達をきっかけにして、東京入管をはじめ各地方入管局は再収容をひんぱんにおこなうようになりました。そのなかで難民審査での不認定処分確定が通知されて再収容されるケースも増えました。
Aさんは、南アジア出身の難民申請者の男性（30歳代）です。永住者の資格をもつ、国籍の異なる配偶者とのあいだに２人の子ども（3歳と4歳）がいます。Aさんは、難民不認定に対して異議申し立てをおこなっていましたが、2016年2月にその棄却を通知されて再収容されました。現在、大村入管センターに収容されており、収容期間は2年8ヶ月におよびます。
東アジア出身の女性であるBさん（40代）も難民不認定に対する異議申し立てを棄却されて再収容されました。2017年5月から東京入管に収容されており、収容期間は1年5ヶ月におよんでいます。
行政訴訟の敗訴が確定して再収容されるケースも増えています。Cさんは、東アジア出身の40代の女性で、日本人の夫がいます。退去強制令書発付処分に対する取消訴訟をおこなっていましたが、その敗訴が確定し、2016年11月に東京入管に再収容されました。収容期間が2年になろうとしていますが、夫を残して帰国するわけにはいかないと過酷な長期収容にたえています。
先の通達の出た2015年の秋以降は、以前であれば入管が再収容していなかったようなケースでの再収容も目立つようになりました。仮放免者には、入管の許可した住居（指定住居）に住むことや、就労しないことなどが、その許可条件として科されています。この条件への違反を理由とした再収容が増えたのです。
Dさんは、東南アジア出身の50代男性で、現在東日本入管センターに収容されています。１年半をこえる長期収容ののち2015年8月に仮放免されましたが、そのわずか５ヶ月後の2016年1月に再収容されました。指定住居に住んでいなかったという理由です。たしかにDさんは仮放免の許可条件に違反しましたが、入管の指示にしたがって出頭しており、「逃亡」したわけではありません。再収容後の収容期間だけで、2年9ヶ月になろうとしています。
Eさんは、西アジア出身の40代男性です。やはり指定住居に住んでいなかったとして再収容され、東日本入管センターに収容されています。Eさんの場合、河川氾濫の影響でアパートが浸水して住めなくなっため、引っ越しをしました。引っ越ししたあとに、これを入管に報告しましたが、転居の許可を事前にうけなかったという理由で2016年3月に再収容。収容期間は2年7ヶ月になります。
東南アジア出身の40代の女性であるFさんは、就労したという理由で東京入管に再収容されました。今年9月にようやく仮放免されましたが、このとき収容期間は2年5ヶ月をこえていました。自分の生活のささやかな足しにするためにアルバイトをしたことで、これほど長い期間、監禁されて心身の不調に苦しみ、人生の貴重な時間をうばわれたのです。
南アジア出身の40代男性Gさんも、就労を理由に2016年12月に再収容されました。収容期間はすでに1年10ヶ月。東日本入管センターに収容されており、いまだ仮放免されていません。
もちろん、さきに述べたように、刑事罰を科されたことのある人であっても、長期収容に正当性はありません。しかし、ここに紹介した７人は、来日後、刑事事件に一度も関与したことのない人たちです。７人の例をとおしてわかるのは、「治安への懸念」から仮放免に慎重にならざるをえず、収容長期化をまねいてしまっているのだという法務省幹部の説明が、事実にまったく反するということです。入管各施設の運用をみれば、犯罪歴があるかないかにかかわらず現に収容が長期化しているのです。これは「治安への影響」を考慮した結果とは考えられないのです。
では、仮放免を厳しく制限していることが「治安対策」のためではないのだとしたら、入管はなんの目的で収容を長期化させているのでしょうか。入管における収容は、つねに送還のための手段です。送還をこばむ人を監禁してその自由をうばい、心身に苦痛を与えて自分から帰国するよう追い込むためでしょう。法務省幹部は「国は長期収容を望んでおらず」などと言っているようですが、しらじらしいにもほどがあります。日本への在留の意思をくじき、送還に「同意」させるための手段として、法務省は収容の長期化をわざとすすめているのではありませんか。仮放免についての現行の運用のしかたをみれば、そうとしか理解のしようがないのです。
これは、他者の意思を変更させるために、他者の心身に打撃をくわえるという手段を法務省が選んでいるということにほかなりません。いわば拷問を職務遂行の手段としているのです。これを法務大臣や法務省幹部がありのままに認めることはさすがにはばかられるのでしょう。だから「治安への懸念」があるのだという口実を世論むけに出しているのだということでしょう。
（５）結語
さて、このように「治安」への「脅威」を誇張ないし創出するのは、国家機関がみずからの暴力を正当化しようとするさいにたびたびもちいてきたプロパガンダの手法でもあります。
このブログでもたびたびふれてきましたが、法務省は2004年から08年までを「不法滞在者の半減５か年計画」と位置づけ、入管と警察が共同して非正規滞在外国人の集中摘発に乗り出します（注５）。この集中摘発が開始される前年、2003年の10月に、法務省入管、東京入管、東京都、警視庁の４者が、「首都東京における不法滞在外国人対策の強化に関する共同宣言」を出しています。おなじ年の12月には、政府の犯罪対策閣僚会議が「犯罪に強い社会の実現のための行動計画」というものを発表しました。いずれも、非正規滞在外国人の存在を「犯罪の温床」ときめつけ、その摘発・排除を正当化しようとするものでした。
これら２つの文書にふれて、当ブログではかつてつぎのように述べました。
このように、法務省をはじめとする当局は、「不法滞在者」があたかも犯罪の温床であるかのような偏見にみちた印象づけをおこないました。そうして在留資格のない外国人住民に対する「国民」の不安と恐怖、さらには憎悪を煽りかきたてることで、その暴力的排除(摘発と国外追放)を正当化しようとしたわけです。ある属性（この場合、外国人であることや在留資格がないこと）と凶悪犯罪を結びつけて語ること自体が差別の扇動と言うべきですが、政府と法務省、さらに東京都は、こうした差別扇動を組織的におこなうことによって、みずからの暴力に「国民」による理解と支持をとりつけようとしてきたと言えるでしょう。
仮放免者問題と強制送還について――この10年の入管行政をふりかえって - 仮放免者の会(PRAJ)(2013年3月4日)
こんにちにおいても、法務省は収容長期化問題をめぐって、非正規滞在外国人たちがまるで「治安」をおびやかす脅威であるかのような偏見にみちた印象づけをこころみていることを、本稿ではみてきました。しかし、こうして「治安への懸念」ということを口実にしながら国がなにをしようとしているのか、そのねらいを批判的にみきわめていくことが必要だと思います。
◇ ◇ ◇ ◇ ◇ ◇ ◇ ◇
《注》
１．収容が長期化することは問題であるとする姿勢は、じつは法務省が一貫して表明してきたことではあります。法務省は、長期収容は望ましくないという建前のなかで、収容長期化を実態よりも小さくごまかしてみせる統計資料を国会議員に提出していたこともあります。以下の記事を参照してください。
- 長期収容の実態――大村入管センターを事例に - 仮放免者の会(PRAJ)(2018年9月3日)
- これが入管、長期収容ごまかしの実態！ 深刻化する健康問題 | 週刊金曜日オンライン(2018年10月12日11:20AM)
２．入管当局の広報としか言いようのない記事を掲載してきた読売新聞の報道姿勢については、以下の３つの記事で批判してきました。
- 【連載】「難民偽装問題」をめぐる読売報道の問題点（第１回）――偽装された関心としての「難民保護」 - 仮放免者の会(PRAJ)(2015年5月27日)
- 【連載】「難民偽装問題」をめぐる読売報道の問題点（第２回）――だれが技能実習制度を形骸化させているのか？ - 仮放免者の会(PRAJ)(2015年5月30日)
- 8月30日付『読売新聞』に掲載された差別扇動記事について - 仮放免者の会(PRAJ)(2015年9月5日)
３．不法滞在の外国人、収容が長期化 半年以上が７００人超：朝日新聞デジタル(2018年9月23日05時06分)
４．以下の記事で引用した2010年7月の法務省入国管理局によるプレスリリース「退去強制令書により収容する者の仮放免に関する検証等について」、および国連拷問禁止委員会の質問に対する日本政府の回答（2011年7月）を参照。
- 入管にとって長期収容の目的はなにか？ - 仮放免者の会(PRAJ)(2018年6月27日)
５．2004年から08年にかけての集中摘発の結果、「不法残留者数」はこの5年間でおよそ半減するにいたります。その大多数は送還され出国したわけですけれども、他方でこの徹底的な摘発は、それぞれの事情で帰国しようにも帰国できない非正規滞在外国人の存在をあぶりだす結果にもなりました。帰るに帰れない事情をかかえた人びとについて、法務省はその一部の在留を合法化する措置をとりましたが、一方でその大多数に対しては在留を認めずに送還に固執しつづけています。このことが、こんにちの収容長期化問題を生んでいるのです。そうした歴史的経緯については、以下の２つの記事などでくわしく述べていますので、参照してください。
- 仮放免者問題と強制送還について――この10年の入管行政をふりかえって - 仮放免者の会(PRAJ)(2013年3月4日)
- 【抗議声明】ベトナムへのチャーター機での集団送還について - 仮放免者の会(PRAJ)(2018年3月6日)
◇ ◇ ◇ ◇ ◇ ◇ ◇ ◇
関連記事（長期収容と再収容の問題について）
- 東京入管被収容者ハンストの背景について - 仮放免者の会(PRAJ)(2017年5月15日)
- 入管施設の収容長期化問題について――被収容者「嘆願書」によせて - 仮放免者の会(PRAJ)(2018年2月28日)
- 東日本入管センター被収容者からの手紙「入管に私達の命で遊ぶ権利はない」 - 仮放免者の会(PRAJ)(2018年6月24日)
- 入管にとって長期収容の目的はなにか？ - 仮放免者の会(PRAJ)(2018年6月27日)
- 長期収容の実態――大村入管センターを事例に - 仮放免者の会(PRAJ)(2018年9月3日)
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